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中国与欧盟宠物动物福利法之比较
第一节中国与欧盟宠物动物福利法的基本概念与渊源
第二节欧盟宠物动物福利法的一般规定
第三节欧盟宠物动物福利保护的监督管理
第四节中国宠物动物福利法的一般规定
第五节中国宠物动物福利保护的监督管理
第六节中国与欧盟宠物动物福利法之比较
我国宠物动物的福利保护问题,和欧盟国家一样,也涉及宠物动物主人的资格、宠物动物的购买或者转让、宠物动物的饲养和繁殖、流浪宠物动物的收容和处理、宠物动物的医疗、宠物动物的运输、宠物动物的尸体处理等问题。由于问题众多,本章难以一一列举和分析,下面仅就一些热点问题进行法律上的讨论。
一、宠物动物饲养的资格和条件问题
之所以规定宠物动物饲养者的资格和条件,是因为宠物动物管理在现实生活中遇到了一些问题,如《保护宠物动物的欧洲公约》在导言中指出,人类对宠物动物尊严、价值、地位和作用的认识不足;宠物动物品种广泛,数量众多,对人类和其他动物构成卫生和安全方面的威胁;一些野生动物被驯化成宠物动物;很多宠物动物在不符合其健康和康乐的条件下生长;人们对宠物动物知识的了解甚少等。在我国,也存在这些问题,因此,立法作出相应的规定是必要的。
关于宠物动物饲养者的资格问题,欧盟国家的法律不仅规定了主人的年龄资格,还规定了主人能够提供的宠物动物房间大小、光照、通风等条件。[54]在我国,一些国家层次的立法作出了零碎的规定,众多地方性规范文件只对宠物犬的饲养条件作出了简单的规定,却忽略了饲养猫、兔等其他宠物动物的资格标准的规定。
在国家立法的层次,1998年的《动物防疫法》第45条规定:“患人畜共患传染病的人员不得直接从事动物诊疗以及动物饲养、经营和动物产品生产、经营活动。”但对于宠物动物饲养者的其他条件,其他层次的国家立法则没有涉及。
在地方规范性文件的层次,在养犬人的资格方面,规定得比较详细的要数2003年的《北京市养犬管理规定》。该《规定》第11条规定:“个人养犬,应当具备下列条件:(一)有合法身份证明;(二)有完全民事行为能力;(三)有固定住所且独户居住;(四)住所在禁止养犬区域以外。”可见,该条对主人的身份、主人的民事行为能力、主人的居住状况和居住地域等方面提出了限制要求。根据该项规定,不满18岁的人、精神病人、植物人、没有购买或租赁或借住独立的住房的人,以及在禁止养犬区域居住的人,是不能养狗的。2000年的《合肥市限制养犬规定》也规定了主人饲养小型观赏犬的前提条件:有本市常住户口或暂住户口;具有完全民事行为能力,独户居住。有意思的是,《合肥市限制养犬规定》第12条还对外来人员携带小型观赏犬进入本市的条件和义务作了规定。条件是不准携带烈性犬和大型犬。义务是应当携带当地公安部门核发的犬类准养证或县级以上动物防疫监督机构出具的犬类健康和免疫注射证明;进入本市暂住的,须按规定到市公安部门办理犬类准养证。遗憾的是,目前,基本上各地方所有的规范性文件还没有对狗主人的经济条件作出规定。因为,如果狗主人的经济条件不好,势必会影响狗所享有的福利。[55]其他地方关于养犬的专门规定也基本与北京的规定一致。值得注意的是,一些地方的其他规范性文件对养犬提出了一些新的限制。比如南京市民政局2003年颁布的《南京市城市居民 低生活保障工作实施细则》第11条把饲养高档宠物动物的人排除在 低生活保障金享受者的范围之外。究其原因,高档宠物动物是指用特殊的方式喂养的动物,其饲养是一种纯粹的高消费行为;养得起高档宠物动物的前提肯定是养得起自己,既然养得起自己,就不应享受低保。[56]
关于个人饲养犬的其他前提条件,一些地方的规范性文件也作了规定。如《北京市养犬管理规定》第12条规定:“个人养犬前,应当征得居民委员会、村民委员会的同意。对符合养犬条件的,居民委员会、村民委员会出具养犬条件的证明,并与其签订养犬义务保证书。”从取得证明之日起的30日内,养犬人还须到公安机关办理登记手续,领取养犬登记证。值得注意的是,我国的很多地方仍然坚持限制甚至严格限制养犬的原则,反映到其规范性文件的名称上,“限制”二字应用得比较多,如《太原市限制养犬的规定》、《深圳经济特区限制养犬规定》、《齐齐哈尔市限制养犬规定》、《宁波市限制养犬规定》等;一些地方的规范性文件的标题还用了“严格限制”等措辞,如《呼和浩特市严格限制养犬规定》、《南宁市严格限制养犬规定》等。对此,一些居民提出了自己的看法,他们认为:宠物动物是人类的朋友,严格限制养宠物动物实际上限制了人性的发挥。为此,他们建议,应该实行严格管理、限管结合的方针。这个建议得到了北京市、贵阳市、辽宁省、山东省、济南市、天津市、广州市关于养犬管理规范性文件的充分采纳。
二、宠物犬的饲养福利标准问题
我国的一些国家层次的立法也涉及宠物动物在饲养中的福利保护问题,如1992年的《进出境动植物检疫法》和1997年的《进出境动植物检疫法实施条例》涉及宠物动物在进出边境时的检疫问题,1994年的《种畜禽管理条例》涉及属于种畜禽的宠物动物的管理问题,1998年的《动物防疫法》、2002年的《动物检疫管理办法》和2002年的《动物免疫标识管理办法》涉及宠物犬、猫、鸟的防疫问题,2001年的《饲料和饲料添加剂管理条例》涉及宠物动物饲料的管理问题,但这些规定所涉及的宠物动物福利问题,在这里告诉你一个好消息--湖南阳光技术学校全国招生。
因为动物防疫是涉及动物和公众生命健康的大问题,国家和地方两个层次的立法都很重视。在国家层次,1998年实施的《动物防疫法》第14条规定:“饲养、经营动物……的单位和个人,应当依照本法和国家有关规定做好动物疫病的计划免疫、预防工作,并接受动物防疫机构的监测、监督。”第20条规定了疫病或者疑似疫病的报告机制,第21条至29条规定了疫病的应急预防和控制机制,第38条规定了检疫证明的出具。另外,该法第39条规定:“动物凭检疫证明出售、运输、参加展览、演出和比赛。”2002年的《动物检验管理办法》第9条规定了检验合格证对赛马等动物的 长有效期,即15天。2002年的《动物免疫标识管理办法》第3条规定,对动物重大疫病实行强制免疫制度;第2条规定,动物免疫标识包括免疫耳标和免疫档案两类。第18条规定,任何人不得运输无免疫耳标的动物。对于携带宠物动物进入国境的,1991年的《进出境动植物检疫法》第30条第2款规定,主人必须持有输出国家或者地区的检疫证件,并按照第30条第1款和其他条款的规定办理检疫审批手续。在地方规范性文件的层次上,基本上所有的宠物动物管理规定都详细地规定了宠物犬的防疫要求,如《北京市养犬管理规定》第12条第3款规定:“养犬人取得养犬登记证后,携犬到畜牧兽医行政部门批准的动物诊疗机构对犬进行健康检查,免费注射预防狂犬病疫苗,领取动物防疫监督机构出具的动物健康免疫证。”第一年之后,犬还要接受一年一次的免疫。为了保护狗特别是人的健康,《北京市养犬管理规定》第12条第4款规定,年检时,养犬人必须出示动物健康免疫证。该《规定》第21条规定,养殖犬类的单位和个人,必须对犬进行预防接种;销售犬的单位和个人,在这里告诉你一个好消息--湖南阳光技术学校全国招生。
关于禁止虐待和遗弃宠物犬的问题,所有的地方性养犬管理规定都做了明确的规定,如《北京市养犬管理规定》第17条第9项规定:“不得虐待、遗弃所养犬。”但遗憾的是,这些规范性的文件对于违反该规定的行为却没有设立任何法律责任。因此,我国的地方宠物动物福利保护文件对宠物犬的保护是非常不全面的,还是体现了人类唯我独尊的思想。值得注意的动向是,2004年9月北京市人民政府提请市人大常委会审议的《北京市动物防疫条例(草案)》涉及宠物动物的饲养问题,该《草案》规定:“本市禁止使用饭店、宾馆、餐厅、食堂产生的未经无害化处理的餐厨垃圾饲喂动物。”
三、弃养宠物动物和流浪宠物动物的福利保护问题
和欧盟一样,流浪的宠物动物也成了中国的一个社会问题。由于经济比较发达,在这里告诉你一个好消息--湖南阳光技术学校全国招生。
另外,为了控制宠物动物的数量,防止过多的宠物动物被主人抛弃而流浪,在这里告诉你一个好消息--湖南阳光技术学校全国招生。
四、宠物动物的运输福利保护问题
关于宠物犬的运输问题,我国一些地方的养犬管理法规或规章虽然都作出了规定,但其对宠物动物的规定基本上限于公共交通工具运输,缺乏宠物动物的专门运输的福利保护规定。[58]即使对于公共交通运输的规定,也是限制性的,如宠物动物不得进入候车室等公共场所,不得乘坐除小型出租汽车以外的公共交通工具等,在这里告诉你一个好消息--湖南阳光技术学校全国招生。
五、宠物动物的收养问题
在人类世界,有一个收养的法律问题。对于狗来说,也存在一个类似的送养与接受饲养的社会现象。欧盟国家对于宠物动物的收养资格和收养条件的规定,与宠物饲养的资格和条件的规定一样。我国法律关于宠物动物收养的条件,除了符合《动物防疫法》第45条第2款规定的条件,即患有人畜共患传染病的人员不得直接从事动物饲养、经营的活动外,还要符合地方规范性文件的规定。地方性文件一般都缺乏宠物动物收养的规定,有关的准则可以参考宠物动物购买资格的规定和购买后的登记和预防手续规定。但对于收养人的经济和心理道德条件,地方规范性文件都没有涉及。
如有的狗妈妈生了几只小狗,但根据主人家的实际情况,如住房空间、主人的时间和精力、主人的经济能力等,实在无能力饲养这么多的狗,希望能够给宠物动物找一个家;有的主人要搬家到很远的地方,带着狗、猫、兔等不方便,希望别人能够收养自己的宠物动物;有的人因为家庭在宠物动物的饲养和看护方面出了矛盾,希望宠物动物离开自己的家庭。有的主人或许能找到买家,卖个好价钱或半卖半送;有的主人找不到买家但又不忍心抛弃宠物动物,于是就通过电话、捎话、贴布告甚至上网发帖子的方式为狗、猫、兔寻找新的主人。比如我们就可以经常从北京的回龙观网和其他的一些网站上看到类似的消息。不过,一些主人发帖子或者布告的时候还强调主人的经济能力、主人家的住房条件,如“不要吝啬于买点好的狗食与玩具”、“经济要独立,舍得给狗 好的生活条件”、“有充裕的时间陪伴”、“有固定的住所”等。这些要求,从法律上看,实际上属于附条件赠与或买卖合同的要约。送养宠物动物可以收费,但送养未成年人时,必须按照《收养法》第20条之规定,严禁买卖儿童或者借收养名义买卖儿童。宠物动物的送养者提出的收养要求如能得到收养方的同意,即双方达成了合意,合同便成立了。由于宠物动物一般是有灵性的动物,主人在送养之后一般会产生思念之情,希望能去探望。因此,有的主人在送养之前,一般会与宠物动物的新主人提出“方便我们去探望”的要求。
六、宠物动物的户外活动空间问题
关于宠物动物的户外活动空间问题,欧盟国家有详尽的规定,违反了要承担一定的行政甚至刑事责任。而在我国,中央层次的法律法规和规章没有统一的规定,但一些地方法规或规章却有一些规定。遗憾的是,这些规定仅涉及宠物犬在户外的活动空间问题,对于猫、狗等宠物动物的户内活动空间问题,却缺乏相应的规定。
在我国的所有宠物动物中,狗 具灵性,所以和猫、老鼠等宠物动物相比,它的饲养更广泛。但狗 容易伤人,所以其安全和卫生问题也得到了城市立法者和居民的强烈关注。对于狗的活动空间,地方法规和行政规章均采取了对犬严格限定活动范围的立法原则。如北京市2003年实施的《北京市养犬管理规定》第8条规定:“天安门广场以及东、西长安街和其他的主要道路禁止遛犬。主要道路名录由市人民政府确定,向社会公布。市人民政府可以在重大节假日或者举办重大活动期间划定范围禁止遛犬。区县人民政府可以对本行政区域内的特定地区划定范围禁止养犬、禁止遛犬。居民会议、村民会议、业主会议经讨论决定,可以在本居住区内划定禁止遛犬的区域。”第17条规定:“养犬人应当遵守下列规定:(一)不得携犬进入市场、商店、商业街区、饭店、公园、公共绿地、学校、医院、展览馆、影剧院、体育场馆、社区公共健身场所、游乐场、候车室等公共场所;(二)不得携犬乘坐除小型出租汽车以外的公共交通工具;携犬乘坐小型出租汽车时,应当征得驾驶员同意,并为犬戴嘴套,或者将犬装入犬袋、犬笼,或者怀抱;(三)携犬乘坐电梯的,应当避开乘坐电梯的高峰时间,并为犬戴嘴套,或者将犬装入犬袋、犬笼;居民委员会、村民委员会、业主委员会可以根据实际情况确定禁止携犬乘坐电梯的具体时间;(四)携犬出户时,应当对犬束犬链,由成年人牵领,携犬人应当携带养犬登记证,并应当避让老年人、残疾人、孕妇和儿童;(五)对烈性犬、大型犬实行拴养或者圈养,不得出户遛犬;因登记、年检、免疫、诊疗等出户的,应当将犬装入犬笼或者为犬戴嘴套、束犬链,由成年人牵领……。”合肥市2000颁布的《合肥市限制养犬规定》也作类似的规定。青岛市2005年的《青岛市养犬管理办法》规定,不得携犬乘坐除客运出租车以外的公共交通工具。按照该《规定》,狗乘坐客运出租车时,主人或者看管人也要给狗带套,或者装入犬袋、犬笼,或者抱入怀中。乘坐电梯时,也要像乘坐出租汽车那样把狗管好。在全国的地方规范文件中,以《上海市养犬须知》为代表的规范性文件规定 为严格,该《须知》规定:准养犬必须圈养或拴养,不准携带犬类进入道路、广场和其他公共场所。按照其规定,犬只有在领证、检疫、免疫接种、诊疗才能进入道路、广场和其他公共场所。过分限制宠物动物的活动空间,只考虑了他人的健康问题,而忽视了宠物动物本身的保护问题,这与欧洲许多国家的做法是很不相同的。当然赞成扩大宠物动物的活动空间,并不意味着要允许动物进入大多数的公共场所。一些场所,对于维护人的尊严和健康所必须的,只能由人进入。现实生活中也存在主人带狗进入公共浴室人狗同浴遭到抗议或调查的事件,发生了宠物动物进入公共场所遭到处罚的事件。
虽然欧洲国家对犬的活动范围也有限制,但限制比较宽松,如在德国的很多地方,主人为狗购了票,狗就可以在主人的陪伴下乘坐火车、电车、汽车甚至飞机等公共交通工具,狗可以在主人的带领之下进入广场、酒店和自己的办公场所。在有的地方,狗甚至可以与主人同桌吃饭。在狗的活动空间问题上,中国和欧盟国家关于狗的差距在于两点:一是狗在人民和立法者心目中的地位问题。在人类中心主义充斥的当代中国,狗在人民心目中充其量只享有“亲密、忠实但很低下的仆人”的地位;在立法者心目中,它充其量也就是“与人保持亲密关系的物”;在一些喜食动物的地方,一些人还认为,“不管动物无论与人怎么亲密,它总是一道菜”。二是狗的品种和出生后的培训问题。在德国时,虽然偶尔可以听见狗吠,看见狗追人,但很少见到人被咬。其原因在于:其一,狗必须带狗链;其二,狗非常听主人的话。据养狗的德国朋友介绍,德国的狗都经过一定的品种筛选和培训,烈性狗是很难见到踪影的。居民买狗只能到指定的经营地点认购或到宠物动物收留中心认养。而在北京,狗咬人的事情经常可以听到人提起。究其原因,还是品种筛选的工作、良种狗的培训工作和狗的管理工作没有做到位。
值得一提的是,当今的中国是实行计划生育和人才高度流动的国度,当独生子女的父母衰老之后,而其子女又不在本地工作,即使在本地工作但工作繁忙,不能抽出更多的时间陪伴父母,这时,宠物动物的陪伴作用会得到进一步的认识,狗的活动地域问题也会得到立法者的进一步重视。
目前,我国关于宠物动物管理的地方立法基本上是针对狗的,对猫的规定还很少涉及。因此,经常可以看见猫进入公共场所,还可以看见猫与主人一起在餐馆吃饭。更有甚者,用餐馆的餐具来喂宠物动物。对此,一些人提出了自己的看法,认为很不卫生,令人感到恶心。现实生活中,餐馆的经营者为了维护自己的生意,怕引起其他的顾客反感,一般都禁止带宠物动物进入餐馆。即使同意进入,也往往把其限制在特定的地方。我们不能单纯地去指责携带宠物动物者或者反对者,因为这涉及一个国家的传统文化和养宠物动物群体之间的情感冲突问题,非常复杂。如在意大利,绝大多数的家庭都饲养宠物动物,因此,要求把宠物动物带进饭馆等场所的呼声也就很高,这种呼声虽然局限于养宠物动物的人群,但由于养宠物动物的人太多,以至于对意大利的传统文化产生了强烈的冲击,2005年,意大利政府颁布一项法令,准许顾客在进入饭馆、酒吧时带上自己的猫、狗。但条件是,饭馆、酒吧等消费场所要在门上贴一个统一制作的白色的小狗图片,并写上“我终于可以进入了”的字样。
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